“一國(guó)兩制”港澳先行，示范臺(tái)灣，是中國(guó)完成國(guó)家和平統(tǒng)一與實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵性戰(zhàn)略與制度杠桿?！耙粐?guó)兩制”有著深刻的中國(guó)古典思想與制度淵源，是“大一統(tǒng)”政治秩序與天下主義智慧的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，是中國(guó)共產(chǎn)黨立足馬克思主義的國(guó)際主義與世界體系大格局做出的偉大政治決斷與戰(zhàn)略謀劃。如今，“一國(guó)兩制”在港澳形成了相對(duì)完整的制度體系，憲法與港澳基本法共同構(gòu)成兩個(gè)特區(qū)的憲制秩序。這一憲制秩序?qū)儆谝环N框架性秩序，具有包容性、開放性和較大的創(chuàng)新空間，需要根據(jù)國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益以及港澳繁榮穩(wěn)定的發(fā)展演變，而進(jìn)行動(dòng)態(tài)性的制度建設(shè)，以不斷豐富完善“一國(guó)兩制”制度體系。

　　從香港實(shí)踐來(lái)看，“一國(guó)兩制”制度體系的完善是應(yīng)對(duì)兩場(chǎng)重大“社會(huì)運(yùn)動(dòng)”的結(jié)果，即針對(duì)2014年非法“占中”和2019年修例風(fēng)波展開的積極制度建設(shè)，其指導(dǎo)性的法理原則是全面管治權(quán)。這一原則確認(rèn)和澄清了中央對(duì)港管治權(quán)的主權(quán)背景與治權(quán)譜系，為后續(xù)一系列制度建設(shè)提供法理正當(dāng)性。具體制度建設(shè)主要在后修例風(fēng)波背景下展開，以香港國(guó)安法和新選舉法為核心標(biāo)志，以區(qū)議會(huì)制度改革和23條立法為制度配套，以實(shí)現(xiàn)香港由亂到治為制度目標(biāo)，構(gòu)建了更加系統(tǒng)完備的“一國(guó)兩制”制度體系，將全面管治權(quán)落到實(shí)處和要害處，同時(shí)更加嚴(yán)密精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)了中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)相結(jié)合、相統(tǒng)一。上述具體制度建設(shè)的順利展開，取決于2019年以來(lái)中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化，即以集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為新的領(lǐng)導(dǎo)體制指導(dǎo)原則，從體制機(jī)制上理順了港澳治理的條塊關(guān)系與職權(quán)配置，增強(qiáng)了中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的權(quán)威性、統(tǒng)一性和效率性。中央港澳辦是這一體制優(yōu)化的制度結(jié)晶。

　　以全面管治權(quán)為法理原則和制度建設(shè)方針，“一國(guó)兩制”制度體系與法治理性得以完善發(fā)展。新組建的中央港澳工作辦公室，承擔(dān)在貫徹“一國(guó)兩制”方針、落實(shí)中央全面管治權(quán)、依法治港治澳、維護(hù)國(guó)家安全、保障民生福祉、支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局等方面的調(diào)查研究、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)職責(zé)。2024年12月20日，習(xí)近平主席在澳門回歸25周年大會(huì)上宣布“一國(guó)兩制”實(shí)踐進(jìn)入了新階段。這一“新階段”是以全面管治權(quán)的落地和中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化為關(guān)鍵標(biāo)志和依據(jù)的。

　　一、全面管治權(quán)與“一國(guó)兩制”的國(guó)家理性自覺(jué)

　　香港回歸以來(lái)，中央對(duì)港方針長(zhǎng)期被簡(jiǎn)單化解讀為：第一，“一國(guó)兩制”就是“港人治港”、高度自治，淡化中央權(quán)力地位及其具體作用；第二，一切按基本法辦事，甚至將基本法作為“小憲法”，未能嚴(yán)格遵循憲法與基本法共同構(gòu)成的憲制秩序；第三，中央權(quán)力應(yīng)當(dāng)高度節(jié)制，對(duì)中央權(quán)力的憲制屬性與行使方式形成過(guò)窄解釋與轉(zhuǎn)化。上述理解對(duì)香港管治形成了深遠(yuǎn)的觀念和制度影響，造成“一國(guó)兩制”實(shí)踐過(guò)于偏重“兩制”，疏離“一國(guó)”，造成“一國(guó)兩制”的變形走樣。在十八大之前，盡管出現(xiàn)了1999年“居港權(quán)案”的憲制危機(jī)、2003年反23條立法的政治危機(jī)以及2004年以來(lái)的政改沖突、國(guó)民教育風(fēng)波等，中央治港仍主要依賴基本法和高度自治權(quán)，對(duì)憲法的制度性地位與作用理解運(yùn)用不足，僅僅依靠人大釋法和人大決定作為中央的危機(jī)介入機(jī)制，未能系統(tǒng)提出“一國(guó)兩制”的法理原則和制度體系建設(shè)目標(biāo)，也就未能建立中央權(quán)力的常態(tài)化法理與體系，造成“一國(guó)兩制”實(shí)踐的變形走樣。

　　2013至2014年期間，香港非法“占中”蠢蠢欲動(dòng)，香港政改斗爭(zhēng)進(jìn)入深水區(qū)，涉及到香港“反對(duì)派”與外部干預(yù)勢(shì)力的深度勾結(jié)、顛覆行動(dòng)甚至“顏色革命”，依靠常規(guī)的法治理論和法律工具已難以應(yīng)對(duì)。非法“占中”的理論武器是“公民抗命”，在香港被轉(zhuǎn)義為“違法達(dá)義”，其實(shí)質(zhì)是以超實(shí)證的自然法觀念和“普世價(jià)值”凌駕于香港特區(qū)的實(shí)證法律之上，批判現(xiàn)有法律對(duì)民主價(jià)值的所謂壓制和約束，通過(guò)大規(guī)?！吧鐣?huì)運(yùn)動(dòng)”及集體違法行為，施壓迫使特區(qū)政府乃至中央作出重大政治妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)所謂的“真普選”。面對(duì)非法“占中”的法理挑戰(zhàn)，以及對(duì)民主話語(yǔ)權(quán)的劫持，僅僅依靠特區(qū)政府的高度自治權(quán)及其法律機(jī)制已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)，必須提出更為深刻與完整的“一國(guó)兩制”法理論述。

　　2014年6月10日，中央發(fā)布香港回歸以來(lái)第一份白皮書即《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》。這份白皮書的發(fā)布在“一國(guó)兩制”實(shí)踐中具有理論和政策里程碑意義，既是與“反對(duì)派”之“公民抗命”理論進(jìn)行的思想斗爭(zhēng)，也是對(duì)“一國(guó)兩制”系統(tǒng)法理的回溯與重構(gòu)。白皮書最關(guān)鍵的法理貢獻(xiàn)在于提出了“全面管治權(quán)”的概念，重構(gòu)了“一國(guó)兩制”的法理原則與權(quán)力譜系。香港回歸，在法理意義上是恢復(fù)行使主權(quán)和重構(gòu)治權(quán)，客觀上出現(xiàn)了中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的二元體系，二者之間到底需要建立一種怎樣的法理關(guān)系與權(quán)力銜接機(jī)制，傳統(tǒng)上是通過(guò)主權(quán)論和授權(quán)論加以處理的，但不夠系統(tǒng)完備，存在規(guī)范裂隙和理論薄弱環(huán)節(jié)。

　　全面管治權(quán)的法理論述彌補(bǔ)了上述不足，其規(guī)范性內(nèi)涵包括：第一，中央全面管治權(quán)具有全面性和根本性，以中央對(duì)港主權(quán)為正當(dāng)性依據(jù)和憲制依據(jù)；第二，中央全面管治權(quán)具有完整的權(quán)力構(gòu)成與譜系，包括中央直接管治權(quán)、中央對(duì)特區(qū)的授權(quán)與調(diào)整權(quán)以及中央對(duì)所有授權(quán)的全面監(jiān)督權(quán)，這樣就從權(quán)力譜系意義上完成了“一國(guó)兩制”權(quán)力架構(gòu)的清晰構(gòu)圖，就不存在權(quán)力模糊地帶和爭(zhēng)議地帶了；第三，中央全面管治權(quán)的法理確立不代表對(duì)香港實(shí)行面面俱到的實(shí)際管治，而是與香港特區(qū)高度自治權(quán)相結(jié)合、相統(tǒng)一，尊重特區(qū)高度自治和主體管治責(zé)任，同時(shí)更加積極主動(dòng)地展開中央管治權(quán)的制度建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建；第四，中央全面管治權(quán)所保護(hù)的核心法益是“一國(guó)兩制”中的“一國(guó)”，即國(guó)家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益，而特區(qū)高度自治權(quán)所保護(hù)的是“一國(guó)兩制”中的“兩制”，即香港的繁榮穩(wěn)定，二者之有機(jī)結(jié)合構(gòu)成“一國(guó)兩制”的完整法益，全面管治權(quán)及其制度化填補(bǔ)了“一國(guó)”法益的制度保護(hù)漏洞。

　　從理論上看，全面管治權(quán)是主權(quán)的派生與治權(quán)化，是“一國(guó)兩制”權(quán)力譜系的內(nèi)在構(gòu)成，只是在既往的理論與實(shí)踐中遭到忽視，白皮書將其回溯展現(xiàn)出來(lái)，可視為對(duì)“一國(guó)兩制”初心與原意的規(guī)范性解釋和實(shí)踐。全面管治權(quán)因聚焦主權(quán)的治權(quán)化、國(guó)家利益及其法治保護(hù)，而成為“一國(guó)兩制”國(guó)家理性自覺(jué)的核心標(biāo)志。

　　二、全面管治權(quán)的制度化：涉港國(guó)安立法與民主新秩序

　　全面管治權(quán)及其法理論述，是應(yīng)對(duì)非法“占中”的產(chǎn)物，但在“一國(guó)兩制”實(shí)踐中又具有顯著的規(guī)范性價(jià)值并在后續(xù)的香港管治中起到了關(guān)鍵作用。2019年修例風(fēng)波在象征意義上可視為“二次占中”，因其主題延續(xù)了“普選”要求。但修例風(fēng)波相比非法“占中”的危害性更大，突破了非暴力底線，采取勇武黑暴路線，全面顛覆癱瘓香港特區(qū)政府與香港法治秩序，是徹底的“顏色革命”，直接挑戰(zhàn)了“一國(guó)兩制”的制度底線、中央管治權(quán)威和國(guó)家安全。

　　在上述挑戰(zhàn)下，中央一方面全力支持特區(qū)政府止暴制亂，維護(hù)法治，同時(shí)在通盤思考港澳領(lǐng)導(dǎo)體制與“一國(guó)兩制”制度體系的重構(gòu)問(wèn)題。香港變亂顯示出，僅僅依靠香港特區(qū)政府、高度自治權(quán)與基本法既有機(jī)制并不足以維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定，更別說(shuō)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益了。2019年10月份，十九屆四中全會(huì)提出“一國(guó)兩制”制度體系及其制度要目，為全面管治權(quán)的具體制度化提供政治要求和政策指引。

　　全面管治權(quán)在2014年提出后并未直接、大規(guī)模地制度化，中央仍試圖以基本法為依據(jù)、以經(jīng)濟(jì)民生為導(dǎo)向來(lái)治理“占中”后的香港。筆者曾在《后占中治港：法理與政治》（香港城市大學(xué)出版社，2017）一書中對(duì)此進(jìn)行過(guò)分析。2018年的“一地兩檢”和2019年初的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》就是以香港經(jīng)濟(jì)民生改善和融入國(guó)家發(fā)展大局為導(dǎo)向的，但并未能扭轉(zhuǎn)香港的“過(guò)度政治化”，沒(méi)能阻止修例風(fēng)波的爆發(fā)和蔓延。

　　針對(duì)修例風(fēng)波之亂，中央以全面管治權(quán)為法理原則和指導(dǎo)方針，結(jié)合“愛(ài)國(guó)者治港”的政治與法律內(nèi)涵，展開了以制度建設(shè)為中心的一整套“組合拳”治理，主要包括：第一，香港國(guó)安法的制定，這是“一國(guó)兩制”立法史上的創(chuàng)舉，是全面管治權(quán)的典范行使，是憲法與基本法共同構(gòu)成的特區(qū)憲制秩序的結(jié)構(gòu)性修補(bǔ)，更是“一國(guó)兩制”制度體系的有益增量，是香港“一國(guó)兩制”新階段一切制度改革與政策調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵前提；第二，新選舉法的引入，即完善香港選舉制度改革，確立“愛(ài)國(guó)者治港”的法律內(nèi)涵和邊界，實(shí)現(xiàn)反中亂港者出局，構(gòu)建以愛(ài)國(guó)者為主體的賢能型良政善治體系，推動(dòng)香港民主文化與生態(tài)的結(jié)構(gòu)性變革，徹底終結(jié)“顏色革命”的體制內(nèi)誘因和不穩(wěn)定因素，中央治港第二份白皮書《“一國(guó)兩制”下香港的民主發(fā)展》（2021）對(duì)此有系統(tǒng)權(quán)威的論述；第三，香港區(qū)議會(huì)制度改革與“愛(ài)國(guó)者治港”基層網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)，夯實(shí)了香港繁榮穩(wěn)定的社會(huì)政治基礎(chǔ)，對(duì)香港“反對(duì)派”的“本土主義”根源和力量網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行制度性清理；第四，23條立法的完成，這是在上述制度建設(shè)初見(jiàn)成效的基礎(chǔ)上進(jìn)行的、補(bǔ)課式的立法，既完善了香港特區(qū)國(guó)安法網(wǎng)，又進(jìn)一步構(gòu)建了中央全面管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合的制度體系，基本完成了修例風(fēng)波以來(lái)香港由亂到治的重大制度建設(shè)，為香港順利轉(zhuǎn)入由治及興的新階段提供完備的制度保障。

　　全面管治權(quán)制度化的核心標(biāo)志是香港國(guó)安法與新選舉法，二者分別在法治與民主層面重構(gòu)了“一國(guó)兩制”制度體系，將國(guó)家權(quán)威與國(guó)家利益轉(zhuǎn)化為具體的法律制度，為“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供更加嚴(yán)密的制度保障。筆者在《香港新秩序：國(guó)安與民主的雙重變奏》（橙新聞出版社，2021）中對(duì)上述制度建設(shè)過(guò)程與意義進(jìn)行過(guò)深入探討。區(qū)議會(huì)改革是香港民主新秩序的基層延伸建構(gòu)。23條立法的完成是香港特區(qū)政府承擔(dān)的維護(hù)國(guó)家安全憲制責(zé)任的具體體現(xiàn)，是對(duì)香港國(guó)安法的相容、銜接與補(bǔ)充。全面管治權(quán)的制度化在上述立法中典范呈現(xiàn)，但并未窮盡，后續(xù)仍有動(dòng)態(tài)制度建設(shè)的課題與空間，比如涉港涉外的制度建設(shè)與反制斗爭(zhēng)領(lǐng)域。全面管治權(quán)及其構(gòu)建的“一國(guó)兩制”法理體系，是“一國(guó)兩制”法治理論發(fā)展的標(biāo)志性成就，其制度化的已有成果則成為“一國(guó)兩制”制度體系的顯著增量。

　　三、中央港澳辦與中央港澳領(lǐng)導(dǎo)體制的制度優(yōu)化

　　2023年3月16日，中央發(fā)布《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中的“中央港澳工作辦公室”改革內(nèi)容引起各界廣泛關(guān)注和討論。論者多謂新體制有利于中央對(duì)“一國(guó)兩制”的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這自然沒(méi)錯(cuò)，但新體制更是國(guó)家整體戰(zhàn)略與制度改革的重要組成部分，需于整體精神上理解和定位。

　　直觀來(lái)看，從“國(guó)務(wù)院港澳辦”到“中央港澳辦”，是港澳工作領(lǐng)導(dǎo)體制從行政中心向黨的領(lǐng)導(dǎo)中心轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵標(biāo)志。這次對(duì)港澳工作領(lǐng)導(dǎo)體制的改革力度非常大，而且制度屬性也非常明確，就是將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)變成黨中央的辦事機(jī)構(gòu)。這一方面是對(duì)既往改革探索成果的總結(jié)與制度化，即過(guò)去幾年，尤其是修例風(fēng)波以來(lái)，中央調(diào)整和強(qiáng)化港澳工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，厲行改革并逐步探索成熟了一個(gè)定型的體制框架，本次方案予以接納和制度化；另一方面實(shí)際上是將“一國(guó)兩制”當(dāng)中原來(lái)不太彰顯的黨的領(lǐng)導(dǎo)的元素明確地在組織法、機(jī)構(gòu)、制度元素上展現(xiàn)出來(lái)。黨的領(lǐng)導(dǎo)這樣一個(gè)中國(guó)憲法上的根本原則以及最本質(zhì)的特征也會(huì)依法體現(xiàn)在未來(lái)“一國(guó)兩制”的新階段與新篇章當(dāng)中。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為“一國(guó)兩制”的關(guān)鍵憲法元素獲得具體機(jī)構(gòu)承載和具體政策落實(shí)。

　　根據(jù)改革方案，中央港澳辦是有非常鮮明且健全的職能去全面準(zhǔn)確地落實(shí)“一國(guó)兩制”里面的最高原則的，也能更好地體現(xiàn)全面管治權(quán)的權(quán)威性和行動(dòng)邏輯，更好地去指導(dǎo)特區(qū)政府用好高度自治權(quán)，實(shí)行好“愛(ài)國(guó)者治港”、“愛(ài)國(guó)者治澳”，做好融合發(fā)展和服務(wù)國(guó)家現(xiàn)代化、國(guó)際化的大局工作。中央港澳辦的職能更加科學(xué)、立體、系統(tǒng)化，我們從改革方案里看到，其最根本的任務(wù)是全面準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針。相比原來(lái)的國(guó)務(wù)院港澳辦，中央港澳辦站位更高，領(lǐng)導(dǎo)力更強(qiáng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督的力度、方法和政策工具更加健全。實(shí)際上它把有一定分散性的機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照集中統(tǒng)一的方式歸并到了中央港澳辦的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中了。所以未來(lái)中央港澳辦的工作重心，也就是改革方案里面所提到的落實(shí)中央的全面管治權(quán)以及推動(dòng)香港繁榮穩(wěn)定、良政善治。

　　四、新階段的香港發(fā)展目標(biāo)和治理前景

　　“一國(guó)兩制”進(jìn)入新階段，需要譜寫新篇章。對(duì)香港而言，“一國(guó)兩制”的新階段需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，需要提升優(yōu)化特區(qū)政府的賢能治理，需要對(duì)標(biāo)中央提出的香港建設(shè)“八大中心目標(biāo)群”的戰(zhàn)略規(guī)劃，需要更加積極精準(zhǔn)有效地融入粵港澳大灣區(qū)，對(duì)接“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展新格局，同時(shí)繼續(xù)承擔(dān)起連接中國(guó)內(nèi)地與國(guó)際市場(chǎng)的橋梁紐帶作用。

　　新階段的香港仍然必須是開放包容和國(guó)際化的香港，是中國(guó)與世界互動(dòng)的戰(zhàn)略性杠桿。中央近些年的所有制度改革與政策配置，根本出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)“一國(guó)兩制”的安全有效運(yùn)行條件，排除內(nèi)部激進(jìn)本土勢(shì)力和外部干預(yù)勢(shì)力的勾結(jié)與破壞，保障推動(dòng)香港更好承擔(dān)起良政善治的主體責(zé)任以及形成更強(qiáng)有力的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力體系。

　　新階段的香港仍將堅(jiān)持“一國(guó)兩制”方針，貫徹憲法與基本法共同構(gòu)成的特區(qū)憲制秩序，改善經(jīng)濟(jì)民生，堅(jiān)持普通法制度和司法獨(dú)立，發(fā)展符合“一國(guó)兩制”規(guī)律和要求的民主制度和民主生態(tài)，包容整合不同光譜人士參與香港民主、治理和建設(shè)，同時(shí)與國(guó)家緊密互動(dòng)配合以做好反制外部干預(yù)的制度斗爭(zhēng)準(zhǔn)備，以及承擔(dān)基于香港特色和優(yōu)勢(shì)的大國(guó)外交和全球治理新功能，提升香港作為國(guó)際化大都市的內(nèi)涵、品質(zhì)、能力與吸引力。在民族復(fù)興與人類和平發(fā)展的新周期里，我們確信有“一國(guó)兩制”方針的全面準(zhǔn)確指導(dǎo)，有中央港澳辦的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有憲法與基本法的憲制保障，有全面管治權(quán)和高度自治權(quán)相結(jié)合的制度理性引導(dǎo)，香港“一國(guó)兩制”的新階段與新篇章一定會(huì)更加美好。

　　中央民族大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、全國(guó)港澳研究會(huì)理事