圖：從高質量發(fā)展和提升新質生產力的角度看，有必要調整中央和地方財政支出的比重。

　　9月24日以來，國務院新聞辦公室已經舉辦了三場發(fā)布會，分別由人民銀行為代表的金融監(jiān)管部門、國家發(fā)展改革委和財政部來主辦。三場發(fā)布會取得的良好效果，尤其是財政部的發(fā)布會引發(fā)人們強烈熱議，這或許與財政政策本身對未來經濟走勢預期的影響更大有關。

　　財政部的發(fā)布會可以概括為三部曲，第一部分是消除對“財政政策不夠積極”的誤解；第二部分是介紹下一步優(yōu)化存量預算；第三部分是增量政策。

　　財政部的發(fā)布會中，第一部分是消除大家對“財政政策不夠積極”的誤解。如今年已經安排了超過4萬億元（人民幣，下同）的一般預算赤字，加上3.9萬億元的專項債額度和1萬億元超長期特別國債。

　　第二部分是介紹下一步如何優(yōu)化存量預算，核心是擴大專項債的使用范圍。由于專項債的立項要求比較高，導致專項債的額度不能用足而形成歷史結余，這些結余部分可以作為存量來盤活，如用于地方政府給銀行等國企補充資本金，可以用來收購樓盤作為保障房，也可以用來回收開發(fā)商?閑置的土地等。

　　第三部分是增量政策，包括：“擬一次性增加較大規(guī)模債務限額置換地方政府存量隱性債務”，即允許地方政府大規(guī)模發(fā)行再融資債；發(fā)行特別國債用于補充銀行一級賬戶資本金；擴大專項債發(fā)行，用于土地和住房的收儲等；用于養(yǎng)老、助學和幫扶特困人群等。

　　未來財政的優(yōu)化空間很大，包括中央地方財政支出比例的調整空間、中央財政加杠桿的空間和財稅改革的空間。

　　優(yōu)化中央和地方支出比例

　　二十屆三中全會涉及財稅改革有不少篇幅，總體看還是順應了學界的長期呼吁，“適當擴大地方稅收管理權限”，“適度加強中央事權，提高中央財政支出比重”，提出“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。

　　因此，需要按三中全會的財稅改革方向繼續(xù)推進下去。目前中央和地方在財政支出比例上存在明顯的差距。有人統(tǒng)計過，2023年中央財政支出占總體財政支出的比重僅為14%，這使得中央財政在發(fā)揮資源配置方面所發(fā)揮的作用相對較弱。

　　2023年中央財政向地方下達的轉移支付超過10萬億元，即超過中央財政的本級收入，這顯然不太合適，因為中央財政要靠舉債來維持開支。那么，是否有必要把那么多財力都給地方？實際上就是地方財力的再分配。

　　從國際比較看，中國地方政府的杠桿率水平顯著高于全球主要經濟體的平均水平。從2022年的數(shù)據(jù)看，日本地方政府的杠桿率水平為36.6%，美國為28.8%，法國為9.4%，中國由于地方政府隱性債務余額沒有確切數(shù)據(jù)，但地方政府的總體杠桿率水平估計在80%以上。

　　為何在中央向地方轉移支付規(guī)模如此大的背景下，地方的杠桿率水平還那么高呢？

　　首先，這與中國經濟的增長模式有關，中國用支出法計算的GDP構成中，資本形成（固定資產投資）對GDP的貢獻率是全球平均水平的兩倍，即便在房地產開發(fā)投資連續(xù)負增長的這幾年也是如此。

　　其次，與投資效率有關，盡管中央要求財政支出要提質增效，但據(jù)測算，2023年中國基礎設施投資的ROIC（所投資本回報率）中位數(shù)已經降至0.46%，說明中國的基礎設施總體已過剩。但為了完成GDP目標，仍主要通過增大基建和制造業(yè)投資的規(guī)模來彌補房地產和消費不足的缺口。

　　從高質量發(fā)展和提升新質生產力的角度看，有必要調整中央和地方財政支出的比重，本質上是厘清兩者之間的事權和財權。由于人口流動、資本流動、貨物流動等原因，單獨一個省份或一個大城市的財政支出很難做到資源合理配置，而中央財政可以根據(jù)國家的戰(zhàn)略部署，比地方財政在做到財政資源優(yōu)化配置方面更具優(yōu)勢。

　　從過去十年來地方債務規(guī)模的超常規(guī)增長來看，確實也反映出地方財政支出結構的不合理問題及提質增效方面的不足。故應該降低向地方財政轉移支付的規(guī)模，相應增加中央財政在全國總財政支出中的比重。

　　如果要擴大中央財政支出比重，就需要增加中央財政的事權，即重新劃分中央和地方之間的事權。總的原則應該是，增加中央在提供全國范圍內公共服務的事權。例如，社會呼吁的消費券發(fā)放問題，地方政府是沒有能力和意愿用財政支出來發(fā)放真正意義上的消費券，因為人口是流動的，消費是廣義的。只有中央財政才能發(fā)放普及全國的消費券，但前提是要有財力資源。如果給地方轉移支付的規(guī)模降低30%，即拿出3萬億元用于民生支出，其對民生的改善和消費的拉動將立竿見影。

　　中國經濟目前面臨一定的壓力，第三季度GDP按年增速為4.6%，比第二季度有所下滑，如果全年要實現(xiàn)5%的增長目標，第四季度的GDP按年增速必須達到5.4%，按季增速則需要達到10.3%，實現(xiàn)難度很大。

　　由于本輪房地產長周期的下行是改革開放以來第一次出現(xiàn)，其負面效應究竟有多大，都沒有可比的歷史案例，故需要深入研究，提前做好預案。財政部部長藍佛安在國務院新聞辦公室記者會上稱“我們還有其他政策工具也正在研究中”，說明中國的財政政策的延伸空間確實很大，而且不限于今年推出。

　　客觀上講，中國是大政府治理模式，不同于美歐日的小政府模式。大政府與小政府的不同之處，體現(xiàn)在政府所擁有的資產規(guī)模。如果大政府的資產規(guī)模愈大，是否意味著其負債能力也越強？而事實上中國政府的杠桿率水平（加上隱性債）應該在100%左右，明顯低于美國，更遠低于日本。

　　因此，是否可以得出這樣一個判斷，如果經濟收縮超預期，那么，財政支出（包括赤字率和中央財政的杠桿率）也應（將）超預期？

　　如果經濟刺激就能解決問題，那么，中國就可以成為最具政策優(yōu)勢的國家了。經濟問題之所以會出現(xiàn)或加重，源于經濟結構的失衡。故通過增加財政支出規(guī)?；驅嵭袑捤傻呢泿耪?，只是為了救急，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，但重要的是對癥下藥、防患于未然。

　　稅制改革以家庭為單位征收

　　從國際比較看，美國的個稅占美國稅收總額的40%左右，英國為27%左右，日本和法國均為19%左右。而中國占比只有8%左右。由于未能對高收入群體有效征稅，使得中國居民部門的收入差距比較顯著。

　　盡管中國個稅實行差別稅率，且最高稅率達到45%，但今年1至8月份個稅收入只有9685億元，人均只交了680元，說明很難向富人有效征收個稅。為此，應該改革稅制，從以個人為單位的代扣代繳，轉為以家庭為單位征收綜合稅，并采取偷漏稅重罰的舉措。

　　以家庭為單位更符合公平原則，這一改革方向提出至少已經20年了，但遲遲沒有落實的原因在于操作有難度。但如今信息獲取渠道已經多樣化，技術手段也比較先進，可以進行試點，以后逐步推廣。

　　上面主要談財政擴張的空間，包括開源和增加赤字額。財政政策與貨幣政策的不同點在于它可以是總量政策，也可以是結構性政策；貨幣政策則以總量政策為主。既然財政政策具有精準施策的功能，那么，面對當前經濟領域的突出問題，財政政策在方向和力度上都可以對癥下藥。

　　例如，為何美國的GDP增速大幅低于中國，倒沒有就業(yè)壓力呢？原因在于美國服務業(yè)貢獻了就業(yè)總量的80%以上，中國卻只有50%左右。今年1至9月份，中國制造業(yè)投資增速達到9.2%，但制造業(yè)投資規(guī)模愈大，制造業(yè)的就業(yè)人數(shù)就愈少。因為今年以來，制造業(yè)投資通常都用在大規(guī)模設備更新和投資新興產業(yè)上，這將使得制造業(yè)的用工數(shù)量進一步下降。

　　這并不等于說不應該投資制造業(yè)，中國應該成為制造業(yè)強國，同時也應該大力發(fā)展能夠吸納更多人就業(yè)的服務業(yè)。也就是說，在財政支持制造業(yè)投資的同時，是否也應該加大對服務業(yè)的投資規(guī)模？畢竟充分就業(yè)是比GDP增速更重要的目標。

　　故國家發(fā)展改革委與財政部應多做研究，從而設定更加科學的評價指標，以提高財政支出的效率和質量。如淡化對地方GDP的考核，增加對地方淨就業(yè)人數(shù)的考核。

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